Koldo, Ábalos, Cerdán, Montoro… Cuando pensábamos que el periodo más doloroso de la corrupción en España había quedado atrás, en los últimos meses hemos conocido nuevos casos que han afectado a altos cargos de tal relevancia como ministros o presidentes de organismos públicos. De nuevo surge una de las preguntas más repetidas en la vida pública española: ¿por qué sigue habiendo corrupción?
En esencia, la corrupción es el abuso de poder para beneficio propio. Se trata de un abuso extractivo porque desvía bienes públicos hacia la esfera privada, hacia los particulares. Ya sabemos hasta qué punto ser corrupto tiene consecuencias electorales. En este caso nos centraremos en entender cómo ocurre la corrupción en España, concretamente la que ocurre en el ámbito del Estado.
Sin intención de señalar una única causa, nos centraremos en una explicación que pone el foco en cómo están diseñadas las instituciones. La razón principal de la persistencia de la corrupción estatal se encontraría en el exceso de control político de determinados cargos funcionariales estratégicos.
La complejidad de la corrupción.
Para empezar, la corrupción es un fenómeno muy complicado de identificar y medir. Como es lógico, el corrupto trata de no ser detectado y pasar desapercibido. En consecuencia, debemos tener en cuenta que los datos disponibles sobre casos de corrupción (y corruptos) son los que han sido detectados y no el conjunto de ellos. Sin embargo, esto no implica necesariamente que haya un mar de casos de corrupción sin detectar. Al mismo tiempo, la corrupción opera a partir de redes complejas de favores y dependencia que pueden llegar a ser muy sofisticadas.
Esto revela que la corrupción tiene una dimensión social. Así, dependiendo del sistema político y la cultura política en la que nos encontremos, unos hechos serán considerados como corrupción y otros no. Es decir, que haya corrupción depende cómo se defina en la ley, que sea entendido así en la sociedad, la condena social que haya e incluso el tratamiento que le den los medios de comunicación, entre otros. De hecho es posible que en España la actitud hacia la corrupción haya cambiado notablemente en los últimos años.
En conjunto, esto hace muy difícil tener datos precisos, completos y comparables a nivel internacional como sí que lo tenemos con otros indicadores como el Producto Interior Bruto (PIB).
Radiografía de la corrupción.
¿Cuál es la extensión de la corrupción en España? Es difícil responder. Primero, porque no existe una base de datos unificada o sistemática que recoja todos los aspectos interesantes de la corrupción. Y segundo por la multiplicidad de estudios y herramientas existentes. Estos suelen ser índices de percepción subjetivos, donde puede existir una brecha entre lo que se percibe y lo que es, una debilidad de este tipo de índices entre otras críticas, hecho muy importante a tener en cuenta. En esta parte nos centraremos en los más importantes y fiables.
Transparencia Internacional
El indicador que más se menciona en los medios de comunicación y el debate político es el Índice de Corrupción de Transparencia Internacional, basado en la percepción de expertos y empresarios, agregando distintas fuentes. Toma valores de 0 a 100, donde 0 es muy corrupto y 100 es nada corrupto. En el caso de España, el índice muestra una tendencia negativa con breves periodos de estabilidad y mejora desde 2012.
El último informe de 2024, publicado antes de la difusión del informe de la UCO, señala una bajada respecto a 2023 de 4 puntos hasta una puntuación de 56/100; y 10 puestos hasta el puesto 46/180. España queda por encima de Italia, pero por debajo de Estados Unidos, Francia, Reino Unido y Alemania, a una diferencia de entre 9 y 19 puntos. Una diferencia significativa frente a países relevantes que muestra el trabajo que queda por hacer.
V-Dem.
Si queremos centrar más la imagen en las instituciones políticas como los poderes ejecutivo, legislativo y judicial, podemos acudir al Índice de Corrupción Política del instituto V-Dem. En comparación con otros países relevantes como Francia y Alemania, España no puntúa excesivamente lejos como muestra el gráfico. Eso sí, se empieza a notar una preocupante tendencia al alza del índice (aumento de la corrupción) desde la pandemia, alejándonos de estos países, pero por debajo de la media europea y de Italia. En general, se puede observar que España no se sitúa lejos de los países de nuestro entorno.
Lo que sí que puede ocurrir es que al ser una democracia plena, la ciudadanía española tolera muy poco la corrupción pública ya que considera que España debería estar a la altura de su condición de país europeo importante.
Estudios de caso de España.
Aun así, estos datos sólo nos dan una imagen muy general de la corrupción. Existen estudios y trabajos más específicos que se centran en España. En 2015, en pleno estallido de los casos de corrupción, Manuel Villoria señaló las características de la corrupción española. Primero, no es una corrupción sistémica, es decir, que ocurra a todos los niveles de la vida pública como para obtener las notas del instituto, poder ingresar a un hospital…
La corrupción en España es grave a nivel político, y frente a ello la corrupción de los funcionarios es baja. Finalmente, la corrupción se da especialmente a nivel local (como ayuntamientos), debido especialmente a unas leyes urbanísticas de mala calidad y problemas institucionales en la integridad local.
Estas características coinciden a grandes rasgos con el estudio de José Abreu del Institut de Recerca en Economia Aplicada Regional i Pública. En un análisis de los casos de entre 2000 y 2020, se muestra que la mayoría de los casos son de corrupción política y se dan a nivel local y de la mano de los dos grandes partidos (PP y PSOE acumulan el 75.8%). Concretamente están relacionadas con el urbanismo (32,3%), sustracción de fondos públicos (20,7%) y amaño de licitaciones (15,9%).
Ambos estudios coinciden en la importancia de la corrupción política, también llamada gran corrupción (“grand corruption”).
Instituciones I: la influencia política en la Administración
Una estructura sólida…
España cuenta con estructuras de lucha contra la corrupción en general bastante efectivas.
Para empezar existen órganos de fiscalización de las cuentas y la gestión económica del Estado como el Tribunal de Cuentas, institución de control externo. A nivel interno la protagonista es la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE), encargada del control respecto al uso y gestión de los fondos públicos en el funcionamiento administrativo diario.
También existe la Fiscalía anticorrupción, encargada de investigar delitos económicos y similares de los funcionarios públicos, que ha tenido un protagonismo especial en la detección de las actuaciones de Santos Cerdán y Leire Diez. La Unidad Central Operativa (UCO) de la Guardia Civil, encuadrada dentro de las Unidades de Policía Judicial, es otra gran protagonista por su efectividad y prestigio en la lucha contra la delincuencia organizada de todo tipo. Basta con señalar que el informe que acabó con Santos Cerdán fue prácticamente desconocido por los miembros del Gobierno hasta su publicación.
A nivel normativo también encontramos multitud de leyes y órganos como los que se muestran en el Código de Lucha contra el Fraude y la Corrupción, así como las leyes de transparencia y de incompatibilidades. Podríamos seguir mencionando códigos éticos de organismos, sistemas de integridad y otros, pero como podemos comprobar por los resultados, no es suficiente si el problema parece que se encuentra en el núcleo del Estado.
…con grandes agujeros.
El principal problema no se halla en los órganos e instituciones encargados de la persecución de la corrupción, sino en el diseño de los órganos de toma de decisiones y dirección de la Administración.
Siguiendo a Victor Lapuente y Carl Dahlström o informes como los del proyecto EUPACK de la Unión Europea, la clave está en que determinados puestos administrativos y de dirección del Estado son de designación política cuando deberían ser designados en base a criterios técnicos y profesionales. Se trata de puestos estratégicos, ya que es donde la política y la administración coinciden e interactúan de forma más intensa y directa, además de encontrarse en la cúspide directiva de los ministerios.
La necesidad de mejorar aspectos de este tipo de cargos se encuentra también entre las recomendaciones del Grupo de Estados contra la Corrupción (GRECO), concretamente medidas para los altos cargos ejecutivos del Gobierno central. La cuestión es que las investigaciones muestran que, cuando estos puestos son profesionalizados, la burocracia es menos susceptible a interferencias políticas y, por lo tanto, más imparcial. No es que sea una causa directa de la corrupción, sino que abona el terreno para que surja.
Para comprenderlo hay que entender un problema fundamental: la relación entre el político y el burócrata/funcionario. El político tiene un programa electoral que cumplir en un tiempo muy corto, que en España es de cuatro años (sin contar sustituciones). En cambio, el burócrata tiene un puesto permanente o no sujeto a la voluntad política (para evitar presiones políticas) y además posee los conocimientos necesarios para implantar las medidas que quiere el político.
Por ejemplo, si la ministra de educación quiere diseñar y ejecutar un programa de becas universitarias, depende de los funcionarios del ministerio para que la medida cumpla los requisitos legales, esté adaptada a la estructura y capacidades estatales y responda a las necesidades de la ciudadanía.
Por lo tanto, el político se encuentra en desventaja al depender de los conocimientos y competencia del burócrata, por lo que intentará reducirla en la medida de lo posible. Ninguno de los dos es un actor neutral, ambos tienen sus intereses propios y preferencias, si bien el burócrata depende mucho más de su competencia profesional si el entorno institucional lo favorece. Aún así no hay que olvidar que el burócrata puede resistirse a aplicar las políticas por puro interés personal, contrario al mandato de las urnas.
En el caso de España, en el Estado existen una serie de cargos muy importantes denominados altos cargos, que incluye a un amplio número de puestos. Aquí se incluyen los más conocidos como los Ministros o los Secretarios de Estado, pero también Presidentes y Directores de organismos públicos. Aunque dentro de este grupo existe un conjunto que deben de ser nombrados sí o sí entre altos funcionarios (grupo A1) como Directores Generales, también son nombrados directa o indirectamente por responsables políticos.
Todo ello sin contar los asesores y otros cargos de confianza que apenas tienen requisitos ni transparencia, cuyos nombramientos son completamente opacos y, sin ser parte de la administración, intervienen activamente en ella como viene señalando Civio.
Por lo tanto, se introduce un criterio político en la selección: el político preferirá a aquellos funcionarios más leales al partido o a sus intereses que aquellos más difíciles de controlar. Aunque en la ley reguladora de los altos cargos se recoge que deben reunir “honorabilidad y la debida formación y experiencia en la materia”, en todos los casos los políticos tienen la última palabra sobre el criterio determinante. Esto supone que su puesto depende en gran medida del partido gobernante, aunque se les pueda mantener en el cargo tanto por unos como otros debido a su profesionalidad.
Esto ocurre independientemente de que el político (y el funcionario) sea o no una persona íntegra; pero en el caso de no serlo no existen contrapesos que eviten la formación de una red de favores o potencialmente corrupta. El establecimiento de dicha red no es en sí mismo ilegal, ya que primero no se presenta como tal, y segundo porque las reglas lo permiten.
Los mecanismos anticorrupción sólo pasarían a la acción cuando hubiera sospechas de delito, y para entonces la red habría tenido tiempo de sobra para ponerse en marcha y dañar bienes públicos. Todo ello demuestra que la lucha contra la corrupción se deja al ámbito judicial y penal en vez de incluir otras perspectivas, como señalan Rafael Jiménez y Joaquim Bosch.
Dado que el esquema de organización de los Ministerios es muy parecido al que tienen las Consejerías de las Comunidades Autónomas, este mecanismo selectivo funcionaría a grandes rasgos también en ella. En el caso de las Entidades Locales estaría más relacionada con la concentración de poderes y funciones en la figura del alcalde (hecho que en los países anglosajones se denomina “strong mayor”).
Esto se aprecia claramente en casos concretos de corrupción como los que han aparecido en los últimos meses.
En el caso Koldo-Ábalos-Cerdán, hay imputados importantes que encajan con este patrón. Entre ellos destaca el Director General de Carreteras, Javier Herrero. También la presidenta de Adif, Isabel Pardo de Vera. En torno a este núcleo se construyó una red que se extendía, por un lado, por el Ministerio de Transportes (uno de los más importantes en la gestión de fondos públicos) y por otro por la estructura del PSOE a través de la secretaría general del partido.
Si nos fijamos ahora en el caso Montoro, el patrón emerge de nuevo. Entre los investigados figuran varios altos cargos, principales creadores de una red que diseñaba las políticas y las leyes. A través de los altos cargos y su intervención, los empresarios obtenían beneficios tanto legislativos como materiales.
Conclusión.
En resumen, la explicación de la persistencia de la corrupción en España y el Estado reside en el diseño de las instituciones al permitir un exceso de injerencia política. Si bien la intervención política no es automáticamente mala, abre la puerta a que se puedan establecer redes potencialmente corruptas debido a la falta de contrapesos. Todo ello reforzado por el hecho de que la mayor parte de la corrupción en España es política.
Ahora bien, en este punto se puede concluir que si los políticos son íntegros y se mueven por criterios exclusivamente profesionales, esto no tiene por qué pasar. Pero entonces entran en el tablero la importancia de los partidos políticos en la política moderna y el problema al que se enfrentan sus líderes, que abordaremos en el siguiente artículo.
Abel Gómez Arévalo 
Alejandro Muriel García 
Alejandro Hernández