El empeoramiento de las condiciones materiales de la juventud hace que se manifieste malestar con ciertas políticas públicas según la edad. El debate esconde una pregunta a la que los académicos no saben responder con seguridad.
¿Por qué las ayudas al transporte o los descuentos en actividades culturales siguen criterios de edad y no valoran «quién los necesita más»? La discusión sobre la brecha generacional ha crecido enormemente en la opinión pública durante el último año y medio, poniendo preguntas como esta encima de la mesa. Sin embargo, la respuesta a esta cuestión implica, a su vez, la aparición de otra pregunta todavía más relevante.
El difícil equilibrio entre universalidad y focalización
Lo cierto es que no siempre podemos destinar los recursos a las personas que los necesitan. ¿Por qué? Porque no sabemos del todo cómo hacerlo. A este respecto, economistas, sociólogos y politólogos llevan más de cinco décadas investigando sobre la materia. En la actualidad, el debate parece asentado sobre dos vectores: aquellos que defienden que las políticas públicas deben ser universales y los que apuestan por políticas focalizadas —si bien también existen otros enfoques «intermedios»—. Aunque a primera vista el debate se cierra semánticamente, porque con las políticas focalizadas deberíamos poder llegar a quienes son nuestro objetivo, la realidad es muy distinta.
Las políticas focalizadas no han demostrado llegar mejor a su objetivo que las políticas universales.
La literatura aborda esta comparación desde varias perspectivas, como la de los costes. Por definición, las políticas universales son más baratas en su implementación, ya que no cuentan con tantos costes burocráticos (como la verificación de cumplimiento de los requisitos). Claro que, por otro lado, las políticas públicas universales van a requerir de un mayor presupuesto que aquellas destinadas a solo una parte de la población.
En esta discusión, lo que más nos importa es que, paradójicamente, las políticas focalizadas no han demostrado llegar mejor a su objetivo que las políticas universales. Pongamos un ejemplo para entenderlo mejor.
Imaginemos una ayuda de doscientos euros destinada a familias que están por debajo del umbral de la pobreza. Sobre el papel, parece una política adecuada porque se dirige a un sector de la población que lo necesita y sigue una lógica redistributiva. Ahora bien, para que esa ayuda funcione, hay que cumplir una serie de requisitos: desde comprobar la renta y pedir la consecuente documentación hasta revisar solicitudes y resolver errores. Además, previamente, de hacer los anuncios oportunos para notificar de la existencia del programa. Sin embargo, el problema es que en cada uno de esos pasos se pierden miles de familias a las que querríamos que les llegase esta ayuda.
A veces no se solicita la ayuda por desconocimiento. Otras veces porque el procedimiento es largo. También porque exige certificados, claves digitales o trámites que muchas personas no dominan. Incluso se ha demostrado la existencia de un coste social: nadie quiere sentirse señalado como pobre —aunque lo sea—. Todo ello afecta a la conocida como tasa de non-take-up. Es decir, la tasa de personas que, teniendo derecho a una determinada ayuda o prestación, no acceden a ella.
La edad como atajo administrativo y político
Como remedio, usar la edad se ha planteado como solución. Entre las razones, encontramos que la edad no es difícil de verificar, frente a todos los trámites necesarios para conocer la renta (real) de una familia. Sin embargo, una ayuda para mayores de 65 años, para menores de 16 o para jóvenes que cumplen 18 tiene un defecto evidente: no distingue bien entre ricos y pobres dentro de cada grupo. No obstante, tiene una virtud igual de clara: llega con más facilidad a todo el grupo definido. Es el ejemplo paradigmático de pérdida de eficiencia y ganancia en el acceso.
Entonces, podría decirse que a veces la edad se emplea como un atajo. No mide la necesidad económica con precisión, pero permite actuar rápido y reducir trámites. Esto resulta especialmente importante cuando el objetivo de una política no es solo reducir pobreza, sino también garantizar acceso, fomentar hábitos o intervenir en una etapa concreta de la vida. La (polémica) política del cine sénior en España es otro ejemplo.
La medida permite que las personas mayores de 65 años acudan al cine por dos euros determinados días de la semana. Desde una perspectiva estrictamente redistributiva, el diseño ha recibido numerosas críticas porque una persona mayor con renta alta puede beneficiarse de la ayuda, mientras que una persona joven con bajos ingresos queda fuera. Sin embargo, la política no se presenta solo como una prestación económica. También busca promover el acceso cultural, favorecer la participación social de las personas mayores y apoyar a las salas de cine.
Las sociedades no valoran igual a todos los grupos que reciben ayudas. La infancia suele asociarse a dependencia. La vejez, al retiro y una alta vulnerabilidad.
Es decir, hablamos de un problema de definición de objetivos. Si el criterio para la bonificación son los bajos ingresos, el criterio más apropiado será la renta. Si el problema se define como acceso cultural de un grupo de edad con menor presencia en determinados espacios, la edad gana peso como criterio. En todo caso, la cuestión remite de nuevo a ese objetivo principal.
Este tipo de decisiones se entienden mejor si atendemos a otro factor: la opinión pública. Las sociedades no valoran igual a todos los grupos que reciben ayudas. La infancia suele asociarse a dependencia. La vejez, al retiro y una alta vulnerabilidad. La juventud, a una transición hacia el empleo, la vivienda y la autonomía. En cambio, las políticas dirigidas a personas pobres suelen activar percepciones más duras en cuanto al esfuerzo, la responsabilidad o el «merecimiento». La literatura sobre percepciones de merecimiento ha mostrado que la solidaridad depende mucho de cómo se interpreta la situación del beneficiario.
Por eso la edad también cuenta con una fuerza política importante. En cambio, una ayuda para hogares por debajo de un determinado umbral de renta ajustado por composición familiar, siendo más precisa, es menos comprensible para buena parte de la población. Las políticas públicas también compiten en el terreno de la explicación.
Existe, además, un problema de apoyo social. Las políticas muy focalizadas pueden generar menos respaldo político porque benefician a un grupo reducido y, en ocasiones, socialmente estigmatizado. Las políticas universales o categoriales suelen crear coaliciones más amplias. Si más gente se siente dentro de una política, más gente tiene incentivos para defenderla. Esta es una de las grandes paradojas de la redistribución: los programas diseñados solo para pobres no siempre son los que más redistribuyen, porque pueden acabar teniendo menos presupuesto, menos legitimidad y menos estabilidad.
El debate generacional y las prioridades del Estado
Pero volvamos de nuevo al debate generacional. En España, como en otros países europeos, muchas personas jóvenes perciben que las políticas públicas tratan con más cuidado a los mayores que a quienes intentan emanciparse, acceder a una vivienda o construir una carrera laboral estable. Y es una percepción fundada, puesto que la investigación sobre Estados del Bienestar muestra que los países distribuyen de forma distinta sus recursos entre infancia, juventud, edad adulta y vejez. En algunos casos, la protección pública se orienta de manera muy clara hacia las personas mayores.
Una persona joven asalariada tendría que destinar el 98,7 % de su salario para alquilar una vivienda en solitario.
Como es natural, a partir de aquí el plano más técnico de las políticas públicas empieza a discurrir junto a la parte política. Si el Estado protege más a unas edades que a otras, habrá que saber qué etapas de la vida considera prioritarias y qué riesgos decide cubrir con más intensidad. En España, hay que mirar este debate desde la perspectiva de las generaciones jóvenes.
El recién publicado Observatorio de Emancipación de 2025 del Consejo de la Juventud detalla que solo el 14,5 % de la población joven estaba emancipada, el peor dato desde que existen registros. Además, una persona joven asalariada tendría que destinar el 98,7 % de su salario para alquilar una vivienda en solitario, mientras que incluso compartir piso supondría el 33,6 % de su salario.
Irónicamente, el peor dato surge a la vez que uno positivo: este contexto de depauperación está ocurriendo al mismo tiempo que se mejoran los registros de desempleo juvenil. Según el mismo informe, el salario mediano de la juventud asalariada creció y la tasa de paro descendió hasta el 17,2 %, su mínimo en un segundo semestre desde antes de la Gran Recesión. Aun así, esas mejoras no han permitido mejorar la emancipación y, por tanto, trabajar ya no garantiza poder construir una vida autónoma.
Cuando se discute si una ayuda debe dirigirse a jóvenes, mayores, hogares con bajos ingresos o familias con hijos, en realidad se está discutiendo cómo redistribuye el Estado. Es un debate que, necesariamente, habla de transferencias de renta, pero también implica repartir oportunidades y compensar desigualdades que aparecen, por qué no decirlo, por sesgos del propio sistema.
La cuestión no debería leerse como una competición simple entre jóvenes y mayores, porque va más allá. El «cine a dos euros» no es un problema ni marca la diferencia. Por contra, sí puede hablarse de un problema cuando el conjunto de políticas públicas ofrece más respuestas a unas generaciones que a otras. Si el mapa de prioridades está desequilibrado y no se da pie a una reevaluación, el desajuste no va a dejar de incrementarse.
Yago Jiménez Bean 
Alejandro Hernández